2012全球粮食安全治理动向金凤花
文章来源：泰丰农业网 | 2022-08-14
2012全球粮食安全治理动向
一、全球粮食安全治理提出的背景
(一)国际粮食价格出现大幅波动
2006年以来，国际粮食价格出现了两次大幅波动。第一次出现在2007-2008年，第二次出现在2010-2011年，短期内频繁的大幅波动为过去20多年国际粮食市场所未有。其中第一次波动以暴涨暴跌为主要特征，主要食物价格短期内升至历史高位，之后又纷纷大幅下跌。据FAO数据库资料，国际市场稻米、小麦、大豆和玉米价格2008年月度最高位时分别比上年1月份上涨2倍、1.3倍、1.1倍和73%。与此同时，FAO食品价格指数也陡然上升。随着全球金融危机的爆发，2008年下半年国际粮价明显回落，2009年虽相对稳定，但仍明显高于2007年前水平。第二次波动幅度仍很大，2011年食品价格指数突破了2008年的高点水平。
(二)全球粮食价格上涨的原因
近年来，全球粮食价格上涨的主要原因分析一直是主要国际机构和科研机构研究的热点，一些基本结论已被国际社会普遍认同。即长期看，对农业投资的忽视导致全球粮食供给能力不足，人口增加、食品消费结构升级以及生物燃料发展对原料需求的增加使得粮食供求的基本面发生显著变化，是全球粮食价格上涨的基础；短期看，粮食期货市场过度的投机行为和主要粮食贸易国贸易政策的调整是推动粮食价格异常波动的重要原因。
(三)国际社会缺乏对粮食安全危机应对的有效协调
由于各国经济发展水平、粮食供给状况与战略重点、粮油国际贸易角色和地缘政治利益及国家发展方针等方面不尽相同，当全球粮价发生较大变化尤其是粮食市场的供求波动影响到全球粮食安全时，很难形成协调一致的行动，在近年两次全球粮食波动中表现尤其明显。上述矛盾集中体现在对诸多国际关注问题的表述和争论中，如部分国家通过政策推动和补贴措施将大量粮食转化为生物燃料。尽管FAO和世界银行等机构均呼吁G20国家应停止推广生物燃料，但主要生物燃料发展国一再阻止有关协议的达成。粮价上涨时，一些主要粮食出口国的临时出口限制政策和主要进口国的预防性进口政策进一步加剧了国际市场的供求矛盾。尽管大量研究显示过度的商品投机活动是造成价格急剧波动的重要因素，但由于一些国家为保护其金融领域利益而反对国际社会对商品投机活动进行有效规制，导致了国际社会很难达到预期的共识。
(四)国际粮价上涨对弱势群体构成威胁
国际粮价上涨对发展中国家弱势人群构成了严重威胁。据FAO估计，2007-2008年的粮价飞涨使营养不足人口从2007年的8.5亿增加至2009年的10.2亿。国际社会在全球粮食安全治理联合行动方面的乏力在一定程度上影响了主要国际组织的权威性。与此同时，国际粮价的急剧波动侵蚀了联合国千年发展目标成果，诱发了粮食不安全国家的人道主义危机。
上述担忧推动了粮食危机以来联合国相关机构和主要国家合作机制在治理全球粮食安全方面的努力。
二、全球粮食安全治理的重大行动
2011年，国际社会特别是主要国际组织围绕全球粮食安全治理问题开展了一系列重大行动，主要包括G20峰会与部长级会议、世界粮食安全委员会的改革及行动、FAO高级别专家组活动、联合国全球粮食安全危机高级别工作组活动以及世界粮食计划署活动等。
（一）G20峰会与部长会议
2011年，全球经济治理重要平台G20轮值主席国法国将粮食安全作为工作重点，不仅分别在农业、发展和财经三个工作组的高官会上将粮食安全列为重要议题，还首次将其列入了G20峰会议程。6月，G20框架下的首次农业部长会议在巴黎举行，会议汇集了全球主要经济体暨占全球耕地总量65%、粮食产量77%和贸易量80%的全球重要农业生产和贸易国。会议主要议题是保障粮食安全和稳定农产品价格。与会各国部长签署了《关于粮食价格波动与农业的行动计划》，内容包括重视和促进农业生产、建立全球农业市场信息系统（AMIS）并推动农业市场信息透明化、加强好促进国际粮农政策协调、减少食品价格波动对最困难国家的影响以及强化包括金融市场在内的国际农产品市场监管等五方面，并对世界农业前景做出了规划。
根据该计划，各国同意采取一系列措施促进农业生产，提高农产品产量，以便到2050年实现全球农产品增产70%、发展中国家增产近一倍的目标；建立农产品市场信息系统，收集并公开有关农业生产、消费和库存信息，避免农产品价格的不合理波动；在农产品市场信息系统内建立快速反应论坛，以便在G20成员或世界主要农业国出现农产品大幅减产时及时沟通协调，并出台集体应对措施；在保障本国粮食安全前提下，取消国际粮食援助的出口限令，以保障受农产品价格波动影响最深的发展中国家的粮食安全。与会国充分意识到规范农业金融衍生品市场的迫切性，鼓励G20财长和央行行长拟定有效规章以整顿市场秩序并，稳定农产品价格。
2011年11月，G20峰会在法国召开，就当时国际经济发展面临的挑战展开讨论并发布了《G20戛纳峰会宣言》。《宣言》对粮食安全问题的表述主要体现在几方面：一是强调在《关于粮食价格波动与农业的行动计划》基础上促进农业发展；二是重申对农产品市场透明度的重视；三是重申对世界粮食计划署以人道主义目的购买的食物实施特殊对待原则；四是欢迎建立“快速反应论坛”以提高国际社会协调应对市场危机的能力。
（二）世界粮食安全委员会（CFS）的行动及其改革
近年，随着全球粮食安全形势的恶化，世界粮食安全委员会开展了一系列相关国际问题的研究与讨论。2009年，为满足新形势下全球粮食安全治理的需要，提高行动效率，世界粮食安全委员会着手进行改革，确定了将“全球共同努力消除饥饿和确保所有人的粮食安全”作为其远景和作用重点的目标，具体包括支持各国抗击饥饿的计划与举措；确保所有相关方能在粮食和农业政策讨论中拥有发言权；加强区域、国家和地方各级的联系；将科学证据和先进知识作为决策基础等。改革后的世界粮食安全委员会由主席团和咨询小组、全体会议、高级别专家组及秘书处组成，其中执行机构为主席团，由主席和12个成员组成；咨询小组由世界粮食安全委员会五大类别参与方代表组成，包括联合国相关机构、民间社会和非政府组织、国际农业研究机构、国际和区域金融机构及私营部门和慈善组织；全体会议每年举行一次，所有利益相关方在全球层面上对粮食安全问题开展辩论、做出决策、组织协调、汲取经验教训并加以整合；高级别专家组由国际粮食安全和营养相关领域知名专家组成的指导委员会和以按具体项目对粮食安全和营养问题开展分析并提出报告的项目小组的专家两部分构成；秘书处是世界粮食安全委员会在FAO的常设机构，任务是支持全体会议、主席团和咨询小组及高级别专家组工作。
2011年，世界粮食安全委员会在多领域开展了应对全球粮食安全问题的相关活动：
1．全体会议。第三十七届粮食安全委员会会议10月在FAO总部罗马举行。与会代表就全球及区域的粮食安全举措，全球范围内对国家粮食安全工作进程开展协调和支持，土地、渔业及森林权属负责任治理自愿准则等问题开展磋商；并就农业投资、基于性别问题的粮食安全与营养、粮食价格波动等三个议题开展了政策圆桌会议。从全会成果看，关于土地、渔业及森林权属负责任治理自愿准则的磋商取得了实质性进展，将对未来农业投资产生深刻影响。
2．FAO粮食安全与营养问题高级别专家组的活动。作为世界粮食安全委员会重要智力支持机构，该专家组按照世界粮食安全委员会大会要求，自2010年10月起开展了土地权属与国际农业投资、价格波动与粮食安全、社会保障与粮食安全、气候变化与粮食安全等4项专题研究，其中前两个研究报告已于2011年7月份提交，并在世界粮食安全委员会会议上对国际组织就相关问题的基本判断上发挥了重要作用；后两份报告将在2012年全体会议前提交。
3．秘书处的活动。2010年起秘书处即着手起草《全球粮食安全和营养战略框架》。2011年，全体会议对该《框架》（草案）进行了磋商，其目标是为国际社会绘制新的行动路线图提供一种手段，对各项关键原则、政策和行动进行优先排序，动员所有利益相关者采取集体行动，共同抗击饥饿和贫困，为全球饥饿和贫困人群提供希望和尊严的机会。
（三）世界粮食计划署的行动
2011年，世界粮食计划署（WFP）在全球范围内开展资金募集，对全球最大粮食饥荒发生地非洲之角5国的1000万受灾人口进行了紧急粮食援助，此次行动不仅吸收主要援助国的援助，还与民间组织和私营部门开展了合作，利用民营部门的服务渠道宣传世界粮食计划署工作，并积极呼吁社会公众捐款，获得了很好的舆论效果。
三、全球粮食安全治理焦点：土地权属负责任治理自愿准则磋商
（一）谈判背景与过程
随着粮价的上涨，国际社会对农业投资的热情明显高涨。据FAO估计，到2050年，为确保有足够的粮食养活不断增加的人口，每年对发展中国家农业的净投资需达830亿美元。然而大部分发展中国家因缺乏资金，促进农业发展更多是依赖外资。粮食安全与营养问题高级别专家组“土地权属与国际农业投资报告”显示，过去5年，越来越多的投资者将资金投向土地和农业。虽然尚难有准确的统计数据，但根据频繁引用的数据看，国际投资者通过租赁或收购征用的土地可能达5000万-8000万公顷，其中约2/3位于土地资源丰富的非洲撒哈拉以南地区。基于历史等原因，一些发展中国家的土地权属问题上并不明确，使得大规模的土地征用和收购活动引发了一些复杂的经济、社会、法律和伦理问题。民间社会组织与社会运动组织发起了多次大规模征地会议和论坛讨论，并以此为基础，在2011年2月的达喀尔世界社会论坛上发起了“达喀尔反土地掠夺请愿”活动，呼吁世界粮食安全委员会抵制其认为不合法或不足以解决土地掠夺问题的负责任农业投资原则，提出应禁止大规模征地行动。因此，寻找到既能使投资方和投资所在国政府均可合理获益，又能满足当地人民发展需求的可行之路，已成为国际社会需要认真面对的问题。
2006年，FAO在巴西召开了“土地改革和农村发展国际会议”，其会议文件为推动土地权属谈判提供了基本依据。2009年初，FAO自然管理及环境部下属土地权属及管理处完成了《负责任土地及其他自然资源权属治理自愿准则》，后更名为《国家粮食安全范围内土地、渔业及森林权属负责任治理自愿准则》（以下简称《自愿准则》）初稿。FAO通过一系列区域性磋商活动对初稿进行了广泛讨论，133个国家（地区）的近700名代表参与了相关磋商。2010年10月，在世界粮食安全委员会第三十六次会议上，土地权属和国际农业投资两大热点问题得到了广泛深刻的讨论。会议决定设立一个开放工作组推动制定《自愿准则》草案第一稿。2011年4月，FAO召开《自愿准则》草案第一稿的发布会并在网站公布其内容。2011年6月，世界粮食安全委员会开放工作组召开会议，就《自愿准则》草案第一稿征求意见。在世界粮食安全委员会牵头下，2011年7月和10月，《自愿准则》的政府间磋商分别举行，并在2012年3月的最后一次磋商会议中完成并将提请2012年5月世界粮食安全委员会特别会议批准。
（二）《自愿准则》的主要内容及谈判分歧点
1．主要内容
《自愿准则》共分为7大部分26个章节。7大部分内容为：第一部分是“序言”，涉及《自愿准则》的目标、性质和范围等内容；第二部分是“一般性事项”，涉及负责任权属治理的指导原则、权属权利和责任、政策法律和组织框架、服务的交付等内容；第三部分为“对权属权利及义务的法律认定及分配”，涉及公共自然资源、土著权属及其他习惯权属、非正式权属认定和分配等内容；第四部分为“权属权利及义务的转让及其他变更”，涉及市场交易、投资及特许使用、土地整理及其他调整方式、土地归还、征地和补偿等内容；第五部分为“权属的行政管理”，涉及权属权利的登记、估价、税收、有监管的空间规划、权属纠纷的解决和跨界事项等内容；第六部分为“应对气候变化和紧急情况”，涉及气候变化、自然灾害和暴力冲突等内容；第七部分为“《自愿准则》的促进、执行、监测与评价”。
2．三大谈判主体及其利益分岐
谈判主体主要分传统海外农业投资国、新兴海外农业投资国和土地供应国三种。2008年全球粮食危机后，部分海湾国家、韩国及其他新兴海外农业投资国农业对外投资不断增长，使得美国、日本及欧盟等传统农业海外投资方面临着越来越明显的竞争压力。为约束新兴农业投资国的投资行为，传统海外农业投资方积极推动《自愿准则》的出台，希望以此抬高投资的进入门槛。而作为土地供应方的非洲、南美等发展中国家对《自愿准则》的态度则较为复杂。这些国家在农业开发和粮食安全问题上均面临着较为严重的资本约束，其政府一方面希望通过海外投资促进其农业开发来提高国内食物供给能力，同时又面临着因不规范的农业投资行为引发的国内民众的强烈不满，以及由此引发的政治压力。在这种背景下，土地供给国希望《自愿准则》对农业投资行为做出明确约束和限制，以避免在推动解决本国粮食安全问题的同时由内外部因素引发的经济与法律纠纷及社会政治动荡。新兴农业海外投资国则反对《自愿准则》制造农业投资障碍，在相关条款上与传统农业投资国存在较大分歧。
3．关于七大问题的磋商及协调
《自愿准则》经多次磋商才获通过，与会成员谈判磋商主要围绕以下几方面重要问题进行：
一是关于权属权利的转让及其变更问题。在部分国家和非政府组织的要求下，《自愿准则》在土地等资源的征用方面做了较为严格的规定，要求征地仅能用于公共目的且过程透明，并且利益相关者要充分参与其中。各国应依据国内法律对被征用人提供价值公平和及时的补偿。《自愿准则》特别强调关注大规模征地带来的后果，尽管没有对“大规模”做出明确界定，但要求要对征地规模予以限制，必要时需得到被投资国议会的批准。这些规定使得农业国际投资中的权属变更困难加大，不仅使谈判对象增加、谈判过程延长，而且因补贴标准提高而使得投资成本增加，投资规模的限制也在一定程度上加大了农业投资的不确定性。
二是关于自愿性质的表述问题。部分非政府组织及部分发达国家强调《自愿准则》应具有广泛的法律约束作用而不只是自愿性。但大部分发展中国家认为，既然是一个自愿准则，就不应受到强力约束。为此，磋商会议就《自愿准则》约束力的一些措辞进行了激烈争论。经多方努力和妥协，在最后的文本中补充了关于“各国可依照本国法律对《自愿准则》进行解释和应用”的条款，在很大程度上弥合了争论双方的分歧。
三是关于土著权属的认定和保障问题。《自愿准则》要求对未被纳入法律保护的土著权属予以保护，而且原案文要求如果土著人民的权属权利被不公正剥夺，则受影响的族群有权得到补偿，补偿方式可包括归还权属权利等。当归还权属权利不可能实现时，对土著居民传统上所拥有或通过其他方式占有及使用的土地、领地和资源，如果未得到其自由、事先知情的同意即被没收、剥夺、占有、使用或破坏，则应给予公正、公平和等值的补偿。类似的规定受到存在土著权属问题的加拿大和澳大利亚等国的反对，后者力图弱化相关条款的表述。
四是对非正式权属的认定和保障问题。部分发达国家主张要确认并保护那些非正式权属的合法性。这一条款与大部分发展中国家和部分发达国家的国内土地等农业资源的权属治理体制形成了较大冲突。有的国家代表建议区别对待非正式权属，对那些合法的权属应予确认和保护，而对不合法的非正式权属应区别对待。
五是关于负责任农业投资的相关问题。首先是投资目标问题。《自愿准则》原案文列出了十多项负责任投资应促进实现的政策目标，中国、美国等国认为如果目标太多将无法实现，建议凝练相关目标；其次是关于投资人责任的认定问题。《自愿准则》原案文将诸多本属被投资国政府的责任转到投资方，部分代表提出修改意见。《自愿准则》最终稿在上述两问题上做了较大调整。
六是关于跨界问题。该问题既敏感又复杂。很多国家和民间社会提出了在跨界放牧和跨界渔区捕鱼期间出现的对农牧渔民的非人道待遇问题，希望保护其人权并对尚未确定的国界进行界定。有的国家代表认为跨界问题多由边界划定不清导致，短期内难以解决，《自愿准则》在此问题上的立场应有所淡化。
七是关于暴力冲突问题。近中东的阿拉伯国家，如阿富汗、伊朗等与美国和俄罗斯之间在该问题上形成激烈交锋。前者主张在每个段落甚至标题上都采用“被占领土”（Occupation）一词，美国和俄罗斯则坚决反对。语言小组建议“被占领土”在本章第一段提及且仅此一次，获得全会采纳。
权属治理作为一个关键性因素，决定着人民、社区等个体和团体是否能够获得以及如何获得相关的使用和掌控有关资源的权利及义务。一方面，如果一国对权属治理不力，将对社会稳定、环境可持续利用、投资及经济增长带来不良影响；另一方面，一旦权属操作过程中出现腐败，或执行机构未能有效保护人们的权属权利，造成自身家园、土地、渔业及森林资源和生计活动的权属权利丧失，则可能导致人们陷入饥饿和贫困之中。《自愿准则》的通过对改善发展中国家农业资源尤其是土地资源的治理、保护农民权益，促进农业发展有积极作用；同时，也将对农业国际投资的发展形成一定程度的影响，因为近年部分国家出于对来自海外的农业投资的担忧，出台了一些极端的农业投资限制政策，《自愿准则》的出台可使相关国家的担忧得到一定缓解。但在传统农业海外投资国积极推动《自愿准则》出台并以此提高农业海外投资门槛的做法，也使新兴农业投资国在海外农业投资中面临更为苛刻的政策和法律环境，给打破传统农业投资国垄断国际农业资源的局面带来不利。
四、下一步走向
2011年国际市场粮价仍处于较高水平，全球粮食安全治理工作逐步进入实质化阶段。
世界粮食安全委员会方面，即将启动负责任农业投资原则方面的磋商。2009年6月在意大利拉奎拉召开的8国（G8）集团峰会上，承诺“将与伙伴国家和国际组织一道就国际农业投资的原则和最佳做法制定一个联合提案”。2009年11月，《世界粮食峰会罗马粮食安全宣言》表示同意“继续研究原则和良好做法，推动负责任农业投资”。此后，FAO、国际农业发展基金（IFAD）、联合国贸发会议和世界银行开始共同起草“负责任农业投资原则”。2010年2月，4机构联合发布了包含7项内容的“尊重权利、生计和资源的负责任农业投资原则”摘要版本，以此作为推动全球对话的讨论文本，并组织了一些介绍并讨论这些原则的相关活动。世界粮食安全委员会主席团在其于2011年5月批准通过的《世界粮食安全委员会范围内有关负责任农业投资原则的磋商进程报告》中强调，目前的相关原则缺乏足够的对话磋商，应在世界粮食安全委员会范围及全球、区域和国家层面展开广泛深入的磋商，以保障其合法性。这一磋商进程应尽可能融入各方，确保所有利益相关方都能获得充分的代表性。从世界粮食安全委员会的既定计划看，在《自愿准则》通过后，下步将着手进行《负责任的农业投资原则》的磋商工作。
G20方面，相关行动计划日趋具体且更多强调可操作性、执行及监测。由国际生物多样性组织、国际农业研究磋商组织、FAO、国际农业发展基金等多机构应G20峰会要求提交的联合报告中，就促进发展中国家农业可持续发展提出了详尽建议。如果这些建议被G20领导人通过，将会对下步国际农业发展产生深刻影响。
全球粮食安全治理将会是未来一段时间特别重要的工作。中国作为国际社会举足轻重的角色，在全球性问题的讨论中应积极参与，并做好应对。
（选自《2012中国农产品贸易发展报告》）